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“禁墅令”后,開發(fā)商如何處理已取得的別墅用地?

2021-09-08
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- 引言 -

2003年2月18日

中央有關(guān)部委發(fā)布《關(guān)于清理各類園區(qū)用地、加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的緊急通知》,第四條規(guī)定“停止別墅類用地供應(yīng)”。

2004年10月21日

《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)停止高檔別墅類房地產(chǎn)、高爾夫球場等用地的審批”。

2006年5月30日

《國土資源部關(guān)于當(dāng)前進(jìn)一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》要求“堅(jiān)決執(zhí)行停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目土地供應(yīng)的規(guī)定,從即日起,一律停止其供地和辦理相關(guān)用地手續(xù),進(jìn)行全面清理?!?/p>

2008年1月3日

國務(wù)院再次下達(dá)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》,要求“合理安排住宅用地;繼續(xù)停止別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)”。

2012年2月15日

國土部發(fā)布《關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點(diǎn)工作的通知》,要求“合理增加普通商品住房用地,嚴(yán)格控制高檔住宅用地,不得以任何形式安排別墅類用地”。

2012年5月23日

根據(jù)國土資源部、國家發(fā)展改革委日前聯(lián)合印發(fā)的通知,別墅類房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目被列入《禁止用地項(xiàng)目目錄(2012年本)》。

上述文件陸續(xù)出臺展示了國家對于別墅類用地(容積率小于1.0)由限制到絕對禁止的過程。隨著“禁墅”的堅(jiān)定落實(shí),不少開發(fā)商面臨如何處理手中別墅用地的難題。本文將通過(2017)最高法民終194號案例分析司法裁判對于別墅用地處理有何啟示。

- 探討 -

案件概要

2002年2月23日,綿陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(以下簡稱經(jīng)開區(qū)管委會)(被告一)與大橫瀝公司(原告一)簽訂《購買土地協(xié)議》,約定:大橫瀝公司在綿陽市注冊公司用于建設(shè)南湖樂園別墅區(qū)等項(xiàng)目?!顿徺I土地協(xié)議》簽訂后,大橫瀝公司成立了項(xiàng)目公司新南湖公司(原告二)。

為推動項(xiàng)目實(shí)施,在《購買土地協(xié)議》簽訂后十余年間,相關(guān)方陸續(xù)實(shí)施如下行為:

(1)綿陽市國土局為解決項(xiàng)目用地問題,于2002年3月至11月完成部分土地劃撥和出租。

(2)2002年7月26日,經(jīng)開區(qū)管委會向綿陽市政府(被告二)就項(xiàng)目土地征用問題提交書面請示。

(3)2002年8月29日,綿陽市政府召集市國土局、市規(guī)劃局、市建委、市法制辦和經(jīng)開區(qū)管委會等單位討論項(xiàng)目總體規(guī)劃及各單位支持項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)問題。

(4)2002年9月9日,綿陽市建委局同意將土地規(guī)劃給新南湖公司。隨后新南湖公司取得《建設(shè)項(xiàng)目選址意見書》《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》及該土地使用權(quán)。

(5)2004年7月6日,經(jīng)開區(qū)管委會、城建、國土、規(guī)劃等部門召開專題協(xié)調(diào)會議并形成會議紀(jì)要。

(6)2005年4月7日,經(jīng)開區(qū)管委會召開研究解決新南湖公司發(fā)展有關(guān)問題會議并形成會議紀(jì)要。

(7)2010年3月,因政策變化,綿陽市政府委托新南湖公司負(fù)責(zé)南湖體育公園城市綜合體概念性總體規(guī)劃修編工作。同年7月9日,經(jīng)開區(qū)管委會向市規(guī)劃局報(bào)送項(xiàng)目的概念規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。同年9月1日,市規(guī)劃局對規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行回復(fù)。

(8)2010年11月9日,中共綿陽市委財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開會議討論項(xiàng)目遺留問題處理事宜。

(9)2011年4月,市規(guī)劃局對規(guī)劃進(jìn)行修改完善,將項(xiàng)目所在片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃方案對外公示。

(10)2013年3月10日,中國(綿陽)科技城管委會負(fù)責(zé)人主持市規(guī)劃局、經(jīng)開區(qū)管委會等部門召開了完善南湖公園規(guī)劃工作會議。

項(xiàng)目進(jìn)展過程中,因“禁墅令”等原因,導(dǎo)致《購買土地協(xié)議》及相關(guān)協(xié)議履行發(fā)生障礙,各方持續(xù)爭議僵持不下,形成本案訴訟。

案件分析

本案的核心問題為《購買土地協(xié)議》效力問題,該協(xié)議效力將最終影響依據(jù)該協(xié)議而簽署的其他協(xié)議效力以及新南湖公司取得別墅用地效力。

01.《購買土地協(xié)議》效力

法院終審認(rèn)為協(xié)議有效,理由簡要總結(jié)如下:

其一,從協(xié)議約定看。協(xié)議具有招商引資性質(zhì)的總體性、框架性的合同,雖較為籠統(tǒng),但已經(jīng)包含項(xiàng)目規(guī)劃、投資規(guī)模、位置選址、土地供給、優(yōu)惠政策等多項(xiàng)內(nèi)容,是當(dāng)事人之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。該協(xié)議約定內(nèi)容的具體實(shí)施有待進(jìn)一步協(xié)商確定。

其二,從協(xié)議履行看。協(xié)議相關(guān)主體為推進(jìn)協(xié)議落實(shí),在十余年間不斷以會議等形式推動項(xiàng)目開展,調(diào)整規(guī)劃方案等,并簽署了包括《南湖公園承包經(jīng)營合同》《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》在內(nèi)的多項(xiàng)合同。

其三,從法律規(guī)定看?!顿徺I土地協(xié)議》不違反法律、行政法規(guī)效力性強(qiáng)制性規(guī)定。

02.《購買土地協(xié)議》能否繼續(xù)履行

雖然法院終審認(rèn)定協(xié)議有效,但同時(shí)認(rèn)為協(xié)議無法繼續(xù)履行,理由簡要總結(jié)如下:

其一,協(xié)議條款約定不明。各方均確認(rèn)《購買土地協(xié)議》系總體性、框架性合同,約定內(nèi)容較為籠統(tǒng),具體的實(shí)施履行有待進(jìn)一步磋商并形成可實(shí)際履行的合同。因此在未形成可實(shí)際履行合同前,《購買土地協(xié)議》無法繼續(xù)履行。

其二,部分協(xié)議內(nèi)容已為國家政策所禁止。《購買土地協(xié)議》所約定的項(xiàng)目內(nèi)容符合當(dāng)時(shí)法律法規(guī)和政策的規(guī)定,但時(shí)隔多年,開發(fā)別墅已為國家政策所禁止。且新南湖公司及至2011年尚且按照綿陽市政府的要求組織調(diào)整規(guī)劃修編,意味著雙方已認(rèn)可《購買土地協(xié)議》約定的項(xiàng)目內(nèi)容不能實(shí)現(xiàn),需變更修訂。大橫瀝公司和新南湖公司要求判令綿陽市政府、經(jīng)開區(qū)管委會繼續(xù)履行其在《購買土地協(xié)議》中所約定的義務(wù),顯與實(shí)際相悖。

其三,法院無法代替合同當(dāng)事人的地位。大橫瀝公司和新南湖公司認(rèn)為綿陽市政府和經(jīng)開區(qū)管委會在《購買土地協(xié)議》中尚有其他義務(wù),其可以依據(jù)《購買土地協(xié)議》要求綿陽市政府和經(jīng)開區(qū)管委會與之進(jìn)一步磋商,人民法院不能代替當(dāng)事人在總體性、框架性合同的基礎(chǔ)上進(jìn)一步訂立明確具體可實(shí)際履行的合同。

03.《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》等相關(guān)協(xié)議后續(xù)如何處理

本案中新南湖公司雖然已經(jīng)取得土地,但土地用途和規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)發(fā)生重大變更,雙方在實(shí)際履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》的過程中應(yīng)根據(jù)新的土地規(guī)劃指標(biāo)及用途的市場價(jià)格計(jì)算土地出讓金。

原告起訴要求被告繼續(xù)履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》,并未主張確定土地出讓金的具體金額,因此雙方在繼續(xù)履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》的過程中如就土地出讓金的具體金額產(chǎn)生分歧可另行主張,土地出讓金的具體計(jì)算不屬于本案審理之范疇。

04.判決生效后的案件執(zhí)行

雖然原告最終贏得了案件,但生效判決結(jié)果無法強(qiáng)制執(zhí)行。

本案判決依據(jù)《購買土地協(xié)議》而簽署的《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》應(yīng)當(dāng)繼續(xù)履行。但原告依據(jù)《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》取得的項(xiàng)目地塊土地用途已實(shí)際發(fā)生變更,新的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)未在判決書中確定,也未通過各方協(xié)商方式確定。因此本案無法依據(jù)生效判決的內(nèi)容確定雙方繼續(xù)履行《土地使用權(quán)出讓協(xié)議》的具體內(nèi)容。本案執(zhí)行依據(jù)屬于無明確執(zhí)行內(nèi)容的法律文書,無法強(qiáng)制執(zhí)行。

- 結(jié)語 -

結(jié)合案例情況,就“禁墅令”落實(shí)后開發(fā)商已經(jīng)取得的別墅用地如何處理問題,有如下啟示:

其一,此類別墅項(xiàng)目大多數(shù)拿地時(shí)間較早,而后可能因?yàn)殚_發(fā)商遲延開工、“禁墅令”不斷落實(shí)等因素導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲無法推進(jìn)。在此期間,多數(shù)情況下開發(fā)商和當(dāng)?shù)卣畷徒鉀Q該問題進(jìn)行磋商并形成相關(guān)文件。如開發(fā)商仍希望開發(fā)開項(xiàng)目地塊的,可以要求政府部門及時(shí)依法調(diào)整土地規(guī)劃指標(biāo),消除土地出讓合同履行障礙。

其二,別墅用地如果成功實(shí)現(xiàn)規(guī)劃調(diào)整,多數(shù)情況下意味著開發(fā)商需要補(bǔ)繳土地出讓金。補(bǔ)繳的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)如何確定將成為雙方關(guān)注焦點(diǎn)。如無法通過協(xié)商確定的,則在訴訟階段需要明確該項(xiàng)訴請。否則即便法院最終判決繼續(xù)履行原別墅用地的土地出讓合同,依然會因?yàn)榕袥Q不具有強(qiáng)制執(zhí)行力而無法全面解決問題。值得注意的是,具體項(xiàng)目中應(yīng)結(jié)合個(gè)案的實(shí)際情況,在起訴時(shí)即應(yīng)妥善設(shè)置各項(xiàng)具備強(qiáng)制執(zhí)行力的訴訟請求,避免在取得勝訴判決后面臨無法執(zhí)行的尷尬局面。

其三,歷史遺留的別墅類用地問題在市面上并不鮮見,此類項(xiàng)目往往拖延十?dāng)?shù)年無法解決,給開發(fā)商造成的很大的資金占壓和資金成本。從解決問題角度看,訴訟會有結(jié)束時(shí)間,而等待和協(xié)商距離終點(diǎn)可能遙遙無期。因此在項(xiàng)目陷入困境且無法協(xié)商解決的情況下,及早啟動訴訟是一項(xiàng)明智的選擇。

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