動態(tài)與觀點(diǎn)
- 引 言 -
隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn)，鐵路、公路、輸油管道、輸電線路等建設(shè)項目的施工，不可避免地產(chǎn)生壓覆礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象，是指壓覆已設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)等礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，導(dǎo)致其無法開發(fā)或部分無法開發(fā)而失去價值。
此時，無論項目建設(shè)主體是否為政府職能部門，建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人均屬于民事主體，雙方形成的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系。
首先，作者認(rèn)為，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)建立的行政審批制度的規(guī)定，建設(shè)項目需要壓覆礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位必須事先經(jīng)過行政主管部門審批，并與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆補(bǔ)償協(xié)議，報批準(zhǔn)壓覆的部門備案后方可實施，該壓覆礦產(chǎn)的報批流程無可非議，無需贅述。
但在司法實踐中，壓覆礦產(chǎn)資源類糾紛較為常見，且爭議不斷，主要原因在于法律對此類糾紛的補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確，各級人民法院對于壓覆補(bǔ)償存在不同的標(biāo)準(zhǔn)，計算補(bǔ)償差異較大，導(dǎo)致各方對礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償認(rèn)識不一。
- 探 討 -
一、爭議條文
《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕第137號，以下簡稱137號文）第四條第（三）款規(guī)定：
建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：
1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；
2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。
二、不同的壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
由于137號文是原國土資源部制定的規(guī)范性文件，關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定不具有強(qiáng)制性，致各地、各級人民法院對137號文的援引莫衷一是。
通過檢索礦產(chǎn)資源壓覆糾紛類案件，可以發(fā)現(xiàn)，各法院對是否直接適用137號文相關(guān)原則確定壓覆補(bǔ)償金的觀點(diǎn)不一，即便是最高人民法院，對是否適用137號文也存在同類案不同判的現(xiàn)象，137號文的適用問題已然成為案件的關(guān)鍵因素。
司法案例中，礦產(chǎn)壓覆糾紛主要存在以下不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：
參照適用137號文按礦業(yè)權(quán)人的直接損失補(bǔ)償
某礦業(yè)公司、某水電公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案
(2020)最高法民申5976號
再審民事裁定書中認(rèn)定：雖然某水電公司不構(gòu)成侵權(quán)，但如因其壓覆行為給某礦業(yè)公司帶來損失，某礦業(yè)公司有要求其補(bǔ)償?shù)拿袷聶?quán)利。
137號文第四條第三款規(guī)定：建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。
補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。
從上述規(guī)定可知，補(bǔ)償范圍為直接損失，并不包括經(jīng)營利潤等間接損失。二審法院參照上述規(guī)定未支持某礦業(yè)公司要求賠償可得利益損失3000萬元及利息的主張，并無不當(dāng)。
可見，部分法院在處理礦產(chǎn)壓覆補(bǔ)償糾紛時，將137號文的規(guī)定作為最終判決的依據(jù)。即對礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上包括取得礦產(chǎn)資源時繳納的成本，以及勘查投資的費(fèi)用、搬遷的費(fèi)用、設(shè)施費(fèi)用等直接損失。
按照礦業(yè)權(quán)價值進(jìn)行賠償
某高速公路建設(shè)有限公司、某采石場財產(chǎn)損害賠償糾紛案
(2018)最高法民申5809號
再審民事裁定書認(rèn)定：本院認(rèn)為，首先，鑒定意見書在“對采石場損失評估方式的確定”部分已作詳細(xì)闡述，“采礦權(quán)的核心價值是礦產(chǎn)資源的價值”，“本鑒定以礦產(chǎn)資源價值為核心，用礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)評價方法對采石場單項礦種進(jìn)行評價，從礦產(chǎn)資源的儲量、品位（質(zhì)量）、埋藏條件、地區(qū)分布、礦種結(jié)合狀況以及地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)地理條件等方面進(jìn)行綜合分析”。
其次，從權(quán)屬性質(zhì)出發(fā)，采礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其財產(chǎn)價值包括權(quán)利人對礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)，故在考量采礦權(quán)財產(chǎn)價值時必然綜合考量礦產(chǎn)資源的價值。對此，二審判決已作詳細(xì)闡述，其裁判理由并無不當(dāng)。
可見，部分法院及最高人民法院，認(rèn)可采礦權(quán)的核心價值是礦產(chǎn)資源價值的觀點(diǎn)，對于采礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財產(chǎn)價值來確定。
按礦業(yè)權(quán)人的直接損失加預(yù)期利潤進(jìn)行賠償
某不銹鋼公司、某煤炭公司侵權(quán)損害賠償糾紛案
(2014)民申字第690號
再審民事裁定書認(rèn)定：評估公司作出鑒定意見為，某不銹鋼公司共造成某煤炭公司損失4159.2251萬元，已經(jīng)過雙方當(dāng)事人當(dāng)庭質(zhì)證。
評估公司出具《解釋說明》，確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產(chǎn)損失，系《停產(chǎn)通知》所述的儲水池、運(yùn)料鐵路及大規(guī)模儲料壓覆造成某煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟(jì)利潤和非正常生產(chǎn)的維護(hù)費(fèi)用。
上述《解釋說明》也已經(jīng)雙方當(dāng)事人質(zhì)證，其程序符合法律規(guī)定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對某煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無不妥。
實際上，直接損失加預(yù)期利潤的賠償方式，是以礦業(yè)權(quán)人的實際投入為基礎(chǔ)，同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤，但從性質(zhì)上依然屬于基于礦業(yè)權(quán)人直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償。
三、作者觀點(diǎn)
137號文關(guān)于壓覆補(bǔ)償范圍的規(guī)定不應(yīng)作為法律依據(jù)或直接裁判的依據(jù)
最高人民法院判例（2017）最高法民終494號《民事判決書》中認(rèn)定：“關(guān)于137號文，是由國土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決問題?！?/p>
137號文為國土資源部下發(fā)的工作通知，性質(zhì)屬于規(guī)范性文件，法律位階很低，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛的性質(zhì)屬于物權(quán)損害的賠償糾紛，法院在審理案件時雖可參照適用，但不可違背上位法的規(guī)定。
《物權(quán)法》第三十七條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔(dān)其他民事責(zé)任?！薄肚謾?quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算?！?/p>
可見，137號文的規(guī)定與物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法以及民法典存在一定的沖突，對于礦產(chǎn)資源壓覆的補(bǔ)償問題應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識其法律關(guān)系的性質(zhì)，從物權(quán)礦業(yè)權(quán)的這種用益物權(quán)的屬性，尊重物權(quán)人的權(quán)利，遵循物權(quán)的保護(hù)原則和財產(chǎn)損害賠償原則，所以對礦業(yè)權(quán)的這種損害賠償應(yīng)當(dāng)從用益物權(quán)的財產(chǎn)價值的角度來衡量，不能簡單的僅僅賠償這種用益物權(quán)的這種實際的成本價格，也就是說不能按照成本價去賠償，應(yīng)當(dāng)按照市場價格給予賠償。
礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)權(quán)價值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)
礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，礦產(chǎn)資源壓覆實際上造成礦業(yè)權(quán)人財產(chǎn)權(quán)益的損失，應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)的市場價值進(jìn)行補(bǔ)償，以礦業(yè)權(quán)價值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合物權(quán)法保護(hù)的法律規(guī)定。
建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源，無論建設(shè)項目本身程序是否合法，無論壓覆行為是否經(jīng)過了行政審批，其壓覆的結(jié)果都是造成礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)益受損，按照物權(quán)保護(hù)法律原則和法律規(guī)定，對于礦業(yè)權(quán)人用益物權(quán)因此受到的損害，項目建設(shè)主體應(yīng)按照損失發(fā)生時的市場價值價格向礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償損失。
- 結(jié) 語 -
基于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人對礦產(chǎn)的壓覆的理解，以及補(bǔ)償價值、范圍的認(rèn)定不同，補(bǔ)償協(xié)議無法達(dá)成一致情況時有存在。
加上先行法律存在空白區(qū)域，以至于在司法實踐中，對于能否認(rèn)定建設(shè)單位的建設(shè)行為對壓覆礦產(chǎn)上的礦業(yè)權(quán)造成侵害，以及如何確定具體的損失范圍等問題，存在不小的爭議。
雖然137號文對礦業(yè)權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定，但主要是從行政管理角度進(jìn)行規(guī)范的，并非從民事權(quán)利保護(hù)角度作出的規(guī)定。
為了更好地維護(hù)雙方當(dāng)事人的利益，在審理壓覆礦產(chǎn)資源糾紛時，不能僅僅只考慮137號文中規(guī)定的補(bǔ)償直接損失原則，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合位階更高的《民法典》中，關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定，通過具體案情具體考量。
法律法規(guī)：
《物權(quán)法》第三十七條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔(dān)其他民事責(zé)任?！?/span>
《侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”
《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》第四條第（三）款規(guī)定：“建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失?！?/span>
參考文獻(xiàn)：
《建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批及補(bǔ)償問題實務(wù)》吳永高冼春雷 （北京金誠同達(dá)律師事務(wù)所）
商業(yè)訴訟 - 礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償研究小組
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