動(dòng)態(tài)與觀點(diǎn)
- 引 言 -
歷史遺留集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)糾紛層出不窮。多數(shù)流轉(zhuǎn)行為發(fā)生在《土地管理法》2019年修正生效前，在流轉(zhuǎn)層面存在流轉(zhuǎn)協(xié)議是否有效等諸多爭(zhēng)議。
而與此相關(guān)，如流轉(zhuǎn)后的土地及地上建筑物被依法征收，如何確定被征收人和被補(bǔ)償人，以及被補(bǔ)償人如何主張補(bǔ)償也可能存在爭(zhēng)議。
本文簡(jiǎn)要分析一起持續(xù)近十年的糾紛案件，從司法實(shí)踐出發(fā)考察行政機(jī)關(guān)在征收及補(bǔ)償中的職責(zé)及裁判思路，以茲實(shí)務(wù)借鑒。
- 探 討 -
一、案情概述
某企業(yè)（下稱“A廠”）通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式，事實(shí)上從B村委會(huì)及C公司取得案涉土地、房屋的權(quán)利。該轉(zhuǎn)讓行為系典型的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及地上房屋轉(zhuǎn)讓案例。
因案涉房屋系未批先建，因此后經(jīng)區(qū)政府程序補(bǔ)正，案涉用地及房屋建造的行為才被合法化。十余年后，案涉土地及房屋面臨征收。
在征收過(guò)程中，相關(guān)機(jī)關(guān)原本以A廠作為被征收人和被補(bǔ)償人，但因雙方未能就征收及補(bǔ)償事宜達(dá)成一致，相關(guān)機(jī)關(guān)因而轉(zhuǎn)與其他主體協(xié)商，快速拆除案涉房屋，完成征收。最終，因相關(guān)機(jī)關(guān)的征收及拆遷行為引發(fā)爭(zhēng)議。
主要時(shí)間線索如下：
01
1990年7月20日《XX縣土地使用權(quán)申請(qǐng)登記表》載明：XX縣某村委會(huì)（下稱“B村委會(huì)”）的單位性質(zhì)為“集體”，申請(qǐng)登記的土地權(quán)屬為“集體”，土地用途為“村事業(yè)”，申報(bào)面積為880平方米（合1.32市畝）。1990年12月27日，原XX縣人民政府同意核發(fā)B村委會(huì)土地使用證。
02
2000年4月18日，B村委會(huì)與A廠簽訂的《房地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》載明，B村委會(huì)轉(zhuǎn)讓辦公用地使用權(quán)土地、樓房及場(chǎng)地、附屬用房等固定建筑物產(chǎn)權(quán)給A廠。
03
2002年5月，某區(qū)房屋土地管理局作出《行政處罰決定書》載明，C公司于2001年4月未經(jīng)市、區(qū)人民政府依法批準(zhǔn)，非法占用土地建造房屋（即轉(zhuǎn)讓給A廠的廠房），予以罰款。2003年7月，某區(qū)規(guī)劃管理局核發(fā)《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》載明，用地單位為C公司，用地項(xiàng)目名稱為A廠，及用地位置、用地面積等信息。
04
2003年8月，區(qū)政府作出《關(guān)于同意C公司違法用地、擅自建造“A廠”申請(qǐng)補(bǔ)辦土地使用手續(xù)的通知》。2003年9月，區(qū)政府核發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》載明，土地所有權(quán)性質(zhì)“集體”，土地取得方式“使用”，土地用途“工業(yè)”。
05
2004年12月29日，C公司及B村委會(huì)與A廠簽訂《協(xié)議書》，主要約定房屋及土地過(guò)戶手續(xù)，及A廠享受全部政策性拆遷費(fèi)。
06
2011年11月，市政府發(fā)布《關(guān)于批準(zhǔn)XX區(qū)人民政府XX批次建設(shè)項(xiàng)目農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收土地的通知》，征收A廠廠區(qū)所屬土地，要求被征收土地范圍內(nèi)的土地所有權(quán)人（農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織）、使用權(quán)人憑土地權(quán)屬證書、財(cái)產(chǎn)權(quán)憑證等辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>
07
2012年2月，B村委會(huì)、C公司告知A廠需依法整體拆遷。后相關(guān)機(jī)關(guān)D開發(fā)辦委托評(píng)估公司對(duì)拆遷范圍內(nèi)房屋建筑物及附屬物進(jìn)行估價(jià)。因D開發(fā)辦未能與A廠達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，D開發(fā)辦即不再認(rèn)可A廠為被征收人和被補(bǔ)償人，轉(zhuǎn)而與B村委會(huì)及C公司協(xié)商補(bǔ)償安置事宜。2013年5月10日，D開發(fā)辦分別與B村委會(huì)、C公司簽訂《動(dòng)遷補(bǔ)償協(xié)議書》。
08
2013年5月16日，A廠的涉案房屋被拆除。后A廠向人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求：判令區(qū)政府依法履行案涉土地房屋征收補(bǔ)償法定職責(zé)；采取補(bǔ)救措施，依法給予征收補(bǔ)償。
二、一二審法院觀點(diǎn)
一審法院觀點(diǎn)
一審法院認(rèn)為：A廠曾多次起訴，但尚無(wú)生效裁判和證據(jù)可以證明區(qū)政府征收、拆除了本案所涉的房屋等建筑物，因此A廠申請(qǐng)區(qū)政府履行征收補(bǔ)償職責(zé)缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，本案不屬于行政訴訟受案范圍，不符合法律規(guī)定的起訴條件，裁定對(duì)A廠的起訴不予立案。
二審法院觀點(diǎn)
二審法院觀點(diǎn)與一審法院基本相同，并認(rèn)為：A廠起訴所涉事項(xiàng)并非由行政機(jī)關(guān)依當(dāng)事人申請(qǐng)而應(yīng)履行之職責(zé)，故其起訴不符合起訴條件。裁定駁回上訴，維持一審裁定。
三、最高人民法院觀點(diǎn)
農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償義務(wù)主體
依據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《XX市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》《征收土地公告辦法》等法律規(guī)范規(guī)定，現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國(guó)家基于公共利益需要實(shí)施征收，并由國(guó)家依法給予公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫龋皇?、縣人民政府及土地管理部門是代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄖ黧w。
相關(guān)法律規(guī)范雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府征地批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)依法以自己名義作出征收決定，并在無(wú)法就補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議時(shí)，另行以自己名義依法作出補(bǔ)償決定；但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補(bǔ)償安置義務(wù)的理由。
市、縣人民政府可以要求土地管理部門具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，甚至委托其他主體參與征收與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。
但不能認(rèn)為此類主體因此即成為了補(bǔ)償安置的法定義務(wù)主體，或?qū)嶋H取得獨(dú)立實(shí)施補(bǔ)償安置的行政主體資格，更不能認(rèn)為市、縣人民政府即因此免除了法定的補(bǔ)償安置義務(wù)。
如果無(wú)法通過(guò)協(xié)商協(xié)議、法定主體裁定或生效裁判方式確定補(bǔ)償安置問(wèn)題，則被征收人可以依法請(qǐng)求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)。
市、縣人民政府不能以未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為為由拒絕履行補(bǔ)償安置義務(wù)；即使認(rèn)為被征收人補(bǔ)償安置訴求依法無(wú)法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時(shí)作出書面的補(bǔ)償決定，并依法告知救濟(jì)途徑；而不能怠于履職、以拖待變?cè)斐砂仓脝?wèn)題無(wú)法解決。
未取得房屋所有權(quán)證但長(zhǎng)期實(shí)際使用房屋的權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)
本案中A廠能否成為適格的被征收人，同時(shí)影響其是否享有補(bǔ)償安置的請(qǐng)求權(quán)。
首先，本案協(xié)議轉(zhuǎn)讓的是B村委會(huì)所屬的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上已經(jīng)建成的不動(dòng)產(chǎn)，而非宅基地和耕地，不違反《土地管理法》相關(guān)禁止性規(guī)定。
其次，結(jié)合系列協(xié)議、行政機(jī)關(guān)審批手續(xù)等，涉案土地已經(jīng)取得建設(shè)用地使用權(quán)。
再次，《土地管理法》第六十三條允許集體建設(shè)用地在特定的情況下可以依法轉(zhuǎn)讓。
最后，涉案集體土地轉(zhuǎn)讓符合改革方向。
因此涉案不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議以及之后簽訂的相關(guān)協(xié)議合法有效，A廠是適格的被征收人和補(bǔ)償安置對(duì)象。
通過(guò)民事訴訟還是行政訴訟主張補(bǔ)償安置權(quán)益
從訴訟策略角度，需考慮A廠是通過(guò)民事訴訟還是行政訴訟更有利于維護(hù)自身權(quán)益。
如僅起訴B村委會(huì)、C公司返還補(bǔ)償款項(xiàng)，必然受限于只能取得前述補(bǔ)償安置協(xié)議已經(jīng)確定的補(bǔ)償安置權(quán)益；如主張B村委會(huì)、C公司與D開發(fā)辦因無(wú)權(quán)處分而簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議無(wú)效，則A廠的補(bǔ)償安置糾紛仍需另案起訴。
通過(guò)行政訴訟請(qǐng)求行政主體履行補(bǔ)償安置職責(zé)，利于明確農(nóng)村集體土地征收中有且僅有政府才是補(bǔ)償義務(wù)主體，并利于強(qiáng)化市、縣人民政府及其指定的土地管理部門對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)助主體的監(jiān)督職責(zé)。
四、案件啟示
本案最高人民法院說(shuō)理詳實(shí)透徹，對(duì)征收雙方均有很大啟示，主要包括以下幾方面：
強(qiáng)調(diào)征收主體權(quán)責(zé)相統(tǒng)一
職權(quán)之所在，即義務(wù)與責(zé)任之所在。市、縣人民政府代表國(guó)家組織實(shí)施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過(guò)簽訂協(xié)議或者以補(bǔ)償決定等方式取得公平合理補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。
市、縣人民政府可以要求土地管理部門具體組織實(shí)施本行政區(qū)域的土地房屋征收補(bǔ)償工作，甚至委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)等主體參與征收與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。但該等要求、委托不能免除市、縣人民政府的法定補(bǔ)償安置義務(wù)。
這一裁判標(biāo)準(zhǔn)明確了在征收補(bǔ)償實(shí)踐中，不論市、縣人民政府采用何種方式向下授權(quán)、對(duì)外委托，由其他主體實(shí)際執(zhí)行、辦理征收補(bǔ)償工作，均不能免除其自身的主體責(zé)任。
尊重歷史遺留問(wèn)題相關(guān)當(dāng)事人在歷史上的合意
本案中，A廠自B村委會(huì)、C公司處購(gòu)買房屋及土地權(quán)利并享受征收拆遷利益系買賣雙方之間的真實(shí)意思表示。即便A廠取得土地及房屋權(quán)利的方式存在一定瑕疵，但也已經(jīng)過(guò)相關(guān)程序補(bǔ)正。而且從宏觀角度論，買賣雙方的相關(guān)交易符合土地管理改革方向。
值得注意的是，最高人民法院并未機(jī)械適用當(dāng)時(shí)《土地管理法》六十三條，或是強(qiáng)調(diào)六十三條中的禁止性規(guī)定。相反，最高人民法院認(rèn)為法律允許集體建設(shè)用地在特定的情況下可以依法轉(zhuǎn)讓。
換言之，最高人民法院并沒(méi)有直接以A廠系集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體而依據(jù)六十三條否認(rèn)交易合同效力，而是以該條的但書條款支持了交易合同有效。這一裁判趨勢(shì)在近年越發(fā)明顯。
（筆者在另一篇文章中有相關(guān)闡述，點(diǎn)擊文章題目即可查閱。）《歷史遺留集體所有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)合同效力問(wèn)題》
這一裁判標(biāo)準(zhǔn)明確了在征收補(bǔ)償實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人在歷史上形成的符合現(xiàn)今土地管理改革方向的合意，不得輕易認(rèn)定交易合同無(wú)效。
支持一次性定分止?fàn)?/strong>
本案中，實(shí)際執(zhí)行房屋拆除行為的是C公司委托的第三方。A廠為了維權(quán)，起訴該第三方、B村委會(huì)、C公司似乎都有道理。但無(wú)論起訴前述任一方或幾方，均無(wú)法一次性完全維護(hù)A廠在征收拆遷中的利益。
征收實(shí)踐中，征收主體面臨的對(duì)象五花八門。
單從法律關(guān)系看，征收系征收人與被征收人之間的關(guān)系，但實(shí)踐中被征收物可能存在對(duì)外租賃、轉(zhuǎn)租賃、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況，即除被征收人外，還存在承租人、次承租人、實(shí)際使用人等多重法律或事實(shí)關(guān)系。
如征收人僅僅以被征收人為談判對(duì)象而忽視其他主體利益的，則很容易造成征收補(bǔ)償結(jié)果的不公平。
例如《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市住房保障房屋管理局、市規(guī)劃國(guó)土資源局<關(guān)于推進(jìn)本市房屋土地征收中企事業(yè)單位房屋補(bǔ)償工作若干意見>的通知》【滬府辦發(fā)(2014)13號(hào)】第八條對(duì)市場(chǎng)租賃關(guān)系的處理進(jìn)行規(guī)定。
該規(guī)定明確，補(bǔ)償協(xié)議中應(yīng)當(dāng)明確停產(chǎn)停業(yè)損失作為租賃關(guān)系處理內(nèi)容的事項(xiàng)。這較好地保護(hù)了租賃關(guān)系中承租人、次承租人等主體的權(quán)益。
本案中A廠最終選擇起訴代表國(guó)家負(fù)責(zé)具體征收與補(bǔ)償?shù)姆ǘㄖ黧w，也最有利于解決爭(zhēng)議。
這一裁判標(biāo)準(zhǔn)明確了在征收補(bǔ)償實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)開放裁判思路，以解決問(wèn)題為核心導(dǎo)向，以一次性定分止?fàn)幍姆绞浇鉀Q糾紛。
- 結(jié) 語(yǔ) -
改革開放后民營(yíng)企業(yè)如雨后春筍。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以其取得難度和成本相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)，成為民營(yíng)企業(yè)獲取投資建廠所需土地的重要渠道之一。
近年來(lái)隨著改革開放和城市化不斷深入，城市產(chǎn)業(yè)能級(jí)及人居環(huán)境都需要改善提升，城市更新成為最近及將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)城市發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題。
筆者長(zhǎng)期深耕于相關(guān)領(lǐng)域，期待與城市更新各方參與者一道積極妥善處理城市更新過(guò)程中所面臨的各項(xiàng)問(wèn)題。
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